自从武帝南征北讨，费用浩繁，连年入不敷出，甚至减捐御膳，取出内府私帑，作为弥补，尚嫌不足。再加水旱偏灾，时常遇着，东闹荒，西啼饥，正供不免缺乏。元狩三年的秋季，山东大水，漂没民庐数千家，虽经地方官发仓赈济，好似杯水车薪，全不济事，再向富民贷粟救急，亦觉不敷。没奈何想出移民政策，徙灾氓至关西就食，统共计算约有七十余万口，沿途川资，又须仰给官吏。就是到了关西，也是谋生无计，仍须官吏贷与钱财，因此糜费愈多，国用愈匮。偏是武帝不虑贫穷，但求开拓，整日里召集群臣，会议敛财方法。丞相公孙弘已经病死，御史大夫李蔡，代为丞相。蔡本庸材，滥竽充数，独廷尉张汤，得升任御史大夫，费尽心计，定出好几条新法，次第施行，列述如下：
一）商民所有舟车，悉数课税。（二）禁民间铸造铁器，煮盐酿酒，所有盐铁各区及可酿酒等处，均收为官业，设官专卖。（三）用白鹿皮为币，每皮一方尺，缘饰藻缋，作价四十万钱。（四）令郡县销半两钱，改铸三铢钱，质轻值重。（五）作均输法，使郡国各将土产为赋，纳诸朝廷。朝廷令官吏转售别处，取得贵价，接济国用。（六）在长安置平准官，视货物价贱时买入，价贵时卖出，辗转盘剥，与民争利。